在完成“全國一張網”的“物理”聯通后，國家石油天然氣管網集團有限公司(下稱，“國家管網”)在涉及公平開放的體制機制聯通上遇到了新的挑戰。

去年10月，國家管網首批托運商制度被推出，隨即有54家企業獲得國家管網托運商的資質。時至今日，又經過兩輪上報和篩選后，據經濟觀察報了解，截至今年4月，共注冊1797家，信息有效997家，審核準入即獲得托運商資質的共有690家。這其中，截至今年3月底，僅有80家托運商的184項服務申請被受理，批復實施數量為40項。

5月12日，一位親歷過上述申請過程并最終獲得資質的企業人士對經濟觀察報表示，申報之初，他的感受就是“一頭霧水”，也有很多資質不淺的企業選擇先做觀望并未在第一輪啟動申報，但最終名單出來之后，(他們)更看不透遴選的標準是什么了。

2020年托運商準入所需要的材料要求主要包括企業法人身份證證件掃描、營業執照、銀行開戶證明、第三方資信報告、安全生產相關資質以及天然氣管網設施公平開放申請表。

國家管網集團將這部分業務成為“增量保供資源”。經濟觀察報記者通過采訪了解到，無論是參與申請方還是受理方，過程中的普遍感受是，“托運商準入門檻不高”、“持有托運商資質成本低”。

其中存在的問題，具體來看主要有：獲得資質的企業中集團型企業下屬公司占比達57%;多數申請企業并未理解托運商概念，大量設計、咨詢、建設、建材公司申請托運商資質。

更為重要的是，近90%已準入托運商未實際申請托運服務，無效申請信息、定期資質合規審查需要耗費大量的人力物力。

由于后續獲得資質的企業名單未獲批露，在首批入圍54家企業中，經濟觀察報記者注意到，其中有21家企業為國企屬性，其余則為私營企業或私營合資企業，外資企業有4家。但也存在2021年1月新近注冊的公司，如英盛(海南)國際貿易有限公司，成立時間即為2021年1月7日。

一位油氣行業從業人士同日對經濟觀察報表示：“不乏一些企業想要鉆空子，他們自身并非是貿易商，既無氣源也無下游的客戶，很有可能想要獲得資質后申請管容，再對外出租，這種‘空對空’的做法是不合規范的，很大程度上會影響原本就有限的管容資源的有效利用。”

上述人士認為，這背后透露出的問題在于，準入門檻較低且篩選規則的不透明，致使托運商中涵蓋大量的不具備資質的企業，影響原本就較為有限的管容空間的分配。而從管網目前的運行情況看，管道負荷率在物理意義上實現互聯互通之后不升反降，由原本的76%下降至68%，亟需降低降低的管輸費用不降反升。“這樣的情形有悖于管網公司公平開放、互聯互通的成立初衷，因此在體制機制上需要更進一步改善，以理清現階段的面臨的低效、混亂的狀態。”

2019年5月24日，國家發展改革委、國家能源局、住房城鄉建設部、市場監管總局聯合印發了《油氣管網設施公平開放監管辦法》(發改能源規〔2019〕916號，下稱，“辦法”)。

在上述人士看來，這是托運商制度的基礎的重要組成部分。《辦法》明確了基本原則：非歧視性原則——無正當理由不得拖延、拒絕與符合開放條件的用戶簽訂服務合同。既有優先原則——在保障現有用戶現有服務的前提下，將其剩余能力向用戶開放。提出了框架方案：信息公開、能量計量。強調了監管措施：統籌規定了現場監管、協調調解、投訴舉報、監管通報、責任追究等監管措施。對合同協商、合同簽訂、合同履約等不同階段行為的強化監管。

但針對托運商資質《辦法》沒有給出具體的、量化的要求，定價細則同樣沒有給出。從參與操作的公司角度出發，他建議國家管網集團應就托運商制度制定公司可操作性層面的量化實施細則。

從目前的組織架構來看，生產經營本部缺乏一個對外溝通、對內約束的渠道，導致用戶、托運商以及管網側信息交流不暢。此外，在生產經營本部中，生產經營業務需與調控中心的業務分隔，形成前者對后者的有效考核，規則制定與具體落實“兩權分離”，如若不分離則會產生“裁判員和運動員是同一撥人”的問題。

由此，他建議，生產經營本部內應改組設立“運行監督處”，對內履行監督職能，對外履行溝通職能，以確保管網運營“資源配置”合理性。其中管理職責為對輸氣分公司、調控中心和各管道公司等內部機構進行專業技術考核。

考核的方向主要為，相關單位運營成本，促進降本增效，形成成本和價格的內部監督;法律合規，監督“公平開放”以及公益政策的落實;運行安全，監督所編制的運行方案是否能保證國家能源安全，監督各級調度的執行是否符合規定;內部計量和貿易計量;五是負責建立KPI，開展國際對標等工作，建立可量化的內部考核、評價體系。

有關“資源配置的合理性”涉及油和氣的分離。目前的現狀是，油氣不分離、區域公司劃片而治導致天然氣托運的過程中難以形成有效的路徑以及氣源的串換，更為緊要的問題是，無法有效厘清天然氣的運輸成本，不利于管輸費的制定以及進一步降低。

上述人士認為，一個可行的方案是，可考慮在國家管網集團生產經營本部增設一個專門負責輸氣業務的分公司，由生產經營本部考核，輸氣分公司同現有的7家地方管道公司業務對接。“目前管道公司的業務范疇主要按區域劃分，在特定區域中其成本構成涵蓋原油、成品油以及天然氣，但目前的托運商制度僅涉及天然氣的代輸業務，在實際的操作過程中，很難將全線的路徑覆蓋，且難將天然氣的成本單獨厘清拆分而出，這就涉及到管輸費用難以進一步降低，而管輸費在很大程度上決定托運商的氣源在消費市場上是否有競爭力。”

對外，上述人士表示，作為公共關系處可履行溝通職能為，一是代表管網集團向社會公布管容、窗口期等信息;二是向社會公布成本和相關KPI指標、對標情況以及價格;三是對管網各級“客戶服務”機構與托運商的商務洽談進行監督，代表管網集團接收此類舉報信息，接受社會監督;四是代表管網集團對接發改委、能源局，接受國家監管并做相關澄清;五是代表管網集團與石油天然氣交易上海中心、重慶中心進行油氣儲運運營數據交互。

據經濟觀察報了解，在國家管網生產運營本部中，目前負責對接托運商相關工作的機構為客戶服務處，難以完全履行前述職責。

記者 高歌

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