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2021-07-09 08:45:02
《公平競爭審查制度實施細則》出臺，劍指行政壟斷
2021-07-09 08:45:02 來源: 北京商報
7月8日，市場監(jiān)管總局等五部門印發(fā)《公平競爭審查制度實施細則》(以下簡稱《細則》)，明確提出未經公平競爭審查的政策措施不得出臺，未經公平競爭不得授予經營者特許經營權等內容。
行政壟斷是反壟斷執(zhí)法中的一大痼疾。近年來，我國逐步確立并落實公平競爭審查制度，破除行政壟斷初顯成效。專家認為，此次《細則》出臺將公平競爭審查制度正規(guī)化，恰恰體現(xiàn)了《反壟斷法》作為經濟憲法的本質，也確認了社會主義市場經濟下競爭政策的優(yōu)先級。
政策未經審查不得出臺
公平競爭審查制度所針對的對象主要是政策制定機關，即行政機關以及法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織。
《細則》明確，當政策制定機關在制定市場準入和退出、產業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規(guī)范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件，以及“一事一議”形式的具體政策措施時，應當進行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。
公平競爭是市場經濟的基礎條件。“目前我國的公平競爭審查基本上處于制度真空。一些地方政府在制定市場準入和退出等政策措施時，存在違反公平競爭原則的行為，造成了壟斷、地方保護、不當利益輸送、尋租、貪腐等不良后果，破壞了市場經濟發(fā)展的土壤。”賽意企業(yè)研究所研究部主任唐大杰直言。
“未經公平競爭審查的政策措施不得出臺”是《細則》的核心內容。“之前很多地方政府可能沒有這方面的意識，而這一程序性的要求將審查前置，沒有審查就不能出臺，而且它是要寫報告、存檔的。可以說力度是非常大的，從立法源頭上保證了公平競爭審查制度。”斐石律師事務所管理合伙人周照峰告訴北京商報記者。
《細則》同時羅列了審查機制和程序，對于政策制定機關來說有很強的可操作性。其審查標準也值得關注，包括未經公平競爭不得授予經營者特許經營權，不得限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務等。
在商品和要素自由流動標準方面，《細則》規(guī)定，不得對外地和進口商品、服務實行歧視性價格和歧視性補貼政策;不得限制外地和進口商品、服務進入本地市場或者阻礙本地商品運出、服務輸出;不得排斥或者限制外地經營者參加本地招標投標活動;不得排斥、限制或者強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構。
已清理各類文件189萬件
《細則》的出臺并非我國首次提出公平競爭審查制度。2016年6月，國務院印發(fā)了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，旨在有效約束政府行為，預防政府行為對市場競爭形成不當影響。
國務院反壟斷委員會專家咨詢組召集人張穹在當時的政策解讀中指出：“這是在我國《反壟斷法》實施近八年之后，再次對維護市場公平競爭作出重大的制度性安排，是我國完善社會主義市場經濟歷程中的里程碑事件。”
在醞釀一年后，2017年10月，國家發(fā)改委等五部門制定并印發(fā)了《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》。該實施細則印發(fā)后，部分行政機關也根據地方實際和自身情況制定了實施細則。
據7月5日召開的公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議，“十三五”時期，清理涉及市場主體經濟活動的各類政策措施文件189萬件，修訂廢止文件近3萬件;審查新出臺政策措施85.7萬件，發(fā)現(xiàn)和糾正違反審查標準的政策措施4100余件。
由于機構調整，目前由國家市場監(jiān)督管理總局負責公平競爭審查工作。“在機構職權改變后重新出臺了現(xiàn)在的《細則》，一方面是捋順了邏輯關系;另一方面也是借此機會，根據幾年來執(zhí)法的經驗，進一步豐富《細則》的內容，將公平競爭審查盡快落實下去。由‘暫行’到去掉‘暫行’，也說明了我國的公平審查制度更加正規(guī)。”周照峰告訴北京商報記者。
相比于2017年的《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》，《細則》內容更加豐富，并具有可操作性。除了部分審查標準的調整，《細則》新增了“第三方評估”的整章內容，明確政策制定機關可以根據工作實際，委托具備相應評估能力的高等院校、科研院所、專業(yè)咨詢公司等第三方機構，對有關政策措施進行公平競爭評估，或者對公平競爭審查有關工作進行評估。
“另外《細則》對公平競爭審查工作聯(lián)席會議的召集人做了一個原則性的定位，確定召集人是本地區(qū)的主管領導的角色。這對于推動公平競爭審查有很大的幫助。”北京大成律師事務所高級合伙人魏士廩告訴北京商報記者。
劍指行政壟斷
值得一提的是，在2020年1月2日國家市場監(jiān)管總局對外發(fā)布的《〈反壟斷法〉修訂草案(公開征求意見稿)》中，首次將公平競爭審查制度寫入其中。
根據征求意見稿規(guī)定，國家建立和實施公平競爭審查制度，規(guī)范政府行政行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施。對于違法的行政機關，也提出了監(jiān)督和責任追究的手段。
壟斷分為市場壟斷和行政壟斷兩種。在反壟斷浪潮中，企業(yè)的競爭行為往往更受關注。但實際上，行政壟斷的危害一樣不容忽視。在魏士廩看來，公平競爭審查制度是解決行政壟斷的一個比較有中國特色的、相對根本性的制度，對從根本上解決行政權力對市場競爭的不公平的政策影響具有非常重大的意義。
“公平競爭審查制度就是從源頭立法上引進公平觀念。實際上，公平競爭審查制度恰恰能夠體現(xiàn)《反壟斷法》作為經濟憲法的本質。”周照峰直言。
“到底是產業(yè)政策優(yōu)先還是競爭政策優(yōu)先，這在之前可能還是有爭議的。而公平競爭審查制度就是確認競爭政策是最優(yōu)先的。如果地方政府以產業(yè)政策為名，比如扶植產業(yè)，做一些傾斜給大額補貼，那就是不行。除非有例外規(guī)定。有哪些例外在《細則》里也都規(guī)定出來了。”周照峰進一步解釋稱。
行政壟斷在我國并不罕見，但此前的打擊方式較為有限。2015年，深圳市斯維爾科技有限公司訴廣東省教育廳涉嫌行政壟斷一案一審落槌，這也是我國首例反壟斷行政訴訟案。
經過一審和二審，2017年，廣東省高院作出判決，認定廣東省教育廳在省賽中，指定廣聯(lián)達軟件為獨家參賽軟件的行為違法。這一案例也對貫徹公平競爭審查制度、進一步推進反壟斷執(zhí)法產生重要意義，《反壟斷法》“長出了牙齒”。
2014年，廣東省教育廳在主辦工程造價基本技能“省賽”中，將廣聯(lián)達軟件股份有限公司列為協(xié)辦單位，明確賽事軟件指定使用廣聯(lián)達獨家的認證系統(tǒng)。生產工程造價軟件的另一家企業(yè)斯維爾公司認為，廣東省教育廳指定獨家賽事軟件的做法，有濫用行政權力之嫌，違反了《反壟斷法》。
唐大杰認為：“維護市場經濟的健康發(fā)展值得肯定，但具體實施中也有不少困難。首先上述的各類問題出自不同部門，政府并沒有權威部門的一票否定機制來限制其他各部門的‘不公平’行為，目前僅是聯(lián)席會議機制;其次，各地政府‘不公平競爭’的種種行為都是隱形的，而審查是前置程序，只能在表面上作限制;再次，《細則》中著墨較多的是地方保護行為。一般來說，地方政府的各個部門在地方保護方面是利益高度一致的，試圖以本地多部門聯(lián)席會議制度來限制地方保護主義恐怕也有困難。”
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