公海自由是久已確立的國際海洋法原則。航行自由作為公海自由的重要內(nèi)容之一，既在習(xí)慣國際法和《聯(lián)合國海洋法公約》中得以保障，也受到其他自由和權(quán)利的限制。各國在行使航行自由時應(yīng)妥為顧及他國的主權(quán)和海洋利益，而不能從實力出發(fā)為所欲為。這既是國際法的基本要求，也是國際社會的共識。

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但卻有這樣的國家，打著“維護(hù)航行自由”的旗號，卻干著“破壞航行自由”的勾當(dāng)。1979年美國為反對擬議中的《公約》拓展沿海國管轄海域，而出臺包括外交和軍事行動在內(nèi)的“航行自由計劃”，此計劃為美歷屆政府所堅持。這個目的不端的所謂“計劃”從出生時就打上了強(qiáng)烈的單邊主義烙印。

“航行自由計劃”的目標(biāo)是挑戰(zhàn)美單方認(rèn)定的他國“過度海洋主張”，包括領(lǐng)海基線劃設(shè)、領(lǐng)海通行制度、毗連區(qū)管理、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)益、海峽通航等。雖然該計劃也包括外交行動，但其核心特征是動用軍艦或飛機(jī)等武裝力量直接在海上挑戰(zhàn)他國的權(quán)益主張。

自美1991年公布“航行自由計劃”年度報告以來，共發(fā)表了30次報告，對60多個國家實施了600多次“航行自由行動”，挑戰(zhàn)超過700項所謂“過度海洋主張”。被挑戰(zhàn)的國家遍布全球，看似對所有國家一視同仁，但實際以發(fā)展中國家為主，伊朗、菲律賓、柬埔寨、印度、馬爾代夫、阿曼、中國、印度尼西亞、緬甸等均在被挑戰(zhàn)次數(shù)最多國家之列。

《公約》作為規(guī)范海域和海洋活動的國際法律文書，對各國航行自由利益與沿海國的主權(quán)和管轄權(quán)進(jìn)行了巧妙搭配，在尊重和妥為顧及沿海國主權(quán)和管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，設(shè)計了不同海域的航行制度，實現(xiàn)各國權(quán)益的微妙平衡。美“航行自由計劃”不僅與《公約》有關(guān)規(guī)定背道而馳，也違反《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，在國際法上奉行赤裸裸的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。

美“航行自由計劃”挑戰(zhàn)《公約》確立的國際海洋法秩序。《公約》規(guī)定了內(nèi)水、領(lǐng)海、群島水域、毗連區(qū)、用于國際航行的海峽、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、公海和國際海底區(qū)域等海域。除公海和國際海底區(qū)域外，其余海域均為國家管轄海域。但美“航行自由計劃”奉行“領(lǐng)海之外即公海”的過時海洋主張。根據(jù)美《海軍行動法指揮官手冊》，美將全球海域分為“國家水域”和“國際水域”兩類。“國際水域”指內(nèi)水、領(lǐng)海和群島水域之外的所有海域，包括毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海等。實際上在《公約》等國際法中根本不存在“國際水域”的概念。美將毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)納入所謂“國際水域”，實行等同于公海的“航行自由”，違反《公約》確立的現(xiàn)代海洋法秩序。

美“航行自由計劃”違反《公約》規(guī)定的航行制度。在內(nèi)水，沿海國享有完全主權(quán)，任何外國船舶航行均須獲沿海國批準(zhǔn)。美卻以他國領(lǐng)海基線劃法不符合美國自詡的所謂“國際法”為由，強(qiáng)行派軍艦闖入他國內(nèi)水，侵犯他國主權(quán)。

在領(lǐng)海，沿海國享有領(lǐng)土主權(quán)，包括立法、執(zhí)法和司法管轄權(quán)。外國船舶在不損害沿海國和平、良好秩序或安全的前提下有無害通過權(quán)，這要求外國船舶不得對沿海國的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力或以武力相威脅，不得進(jìn)行操練或演習(xí)，不得搜集情報等。但美無視這些規(guī)則，悍然在他國領(lǐng)海抵近偵察，并耀武揚(yáng)威。盡管《公約》對外國軍艦進(jìn)入領(lǐng)海是否需事先通報或批準(zhǔn)未作規(guī)定，但中國、土耳其、巴基斯坦、印度等約40個國家確立相關(guān)通報或批準(zhǔn)制度，其他國家應(yīng)予尊重。但美無視這些國家的法律和實踐，派軍艦在他國領(lǐng)海肆意穿行。

在毗連區(qū)，沿海國為防止在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)違犯其海關(guān)、財政、移民或衛(wèi)生等事項的法律或規(guī)章，以及懲治上述違犯行為，可行使管制權(quán)。外國船舶在該海域并無絕對的航行自由，航行自由以不違反沿海國的有關(guān)管制權(quán)為前提。

在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，沿海國享有勘探開發(fā)自然資源的主權(quán)權(quán)利，并對人工設(shè)施建設(shè)、海洋科研和海洋環(huán)保等享有管轄權(quán)。外國船舶在一定條件下在該海域可行使自由航行權(quán)，包括不應(yīng)妨礙沿海國主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，須“適當(dāng)顧及”沿海國的權(quán)利和義務(wù)，并遵守沿海國的有關(guān)法律和規(guī)章，而且“應(yīng)只用于和平目的”。顯然，他國軍艦或軍機(jī)挑釁性穿越或通過沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)舉行針對性軍事演習(xí)、進(jìn)行軍事測量或情報搜集等軍事活動，不屬于為和平目的，也不應(yīng)被認(rèn)為是航行自由活動。實踐中，美軍艦和軍機(jī)毫無顧忌地在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展軍事測量、情報搜集、軍事演習(xí)等軍事活動，嚴(yán)重威脅沿海國國家安全，違反《公約》規(guī)定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行制度。

即使在公海，各國行使航行自由，也“應(yīng)只用于和平目的”，并須“適當(dāng)顧及”他國公海自由和國際海底勘探開發(fā)活動等，還應(yīng)遵守海洋環(huán)保、海上避碰以及海上救助等方面的一般國際法規(guī)則。但美“航行自由計劃”追求不受任何限制的“絕對自由”，違反《公約》規(guī)定的公海航行制度。

美“航行自由計劃”背離《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則。《聯(lián)合國憲章》規(guī)定了禁止使用武力原則。《公約》第301條也規(guī)定，他國在行使權(quán)利時，應(yīng)不對任何國家的領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他與《聯(lián)合國憲章》所載國際法原則不符的方式進(jìn)行威脅或使用武力。美國打著“航行自由”旗號“秀肌肉”，派遣軍艦前往相關(guān)海域擅自行動，對其他國家進(jìn)行軍事挑釁和武力威脅，嚴(yán)重背離《憲章》的宗旨和原則。

美“航行自由計劃”完全是將美式“家法幫規(guī)”凌駕公認(rèn)的國際海洋法之上的霸權(quán)主義行徑。美非《公約》締約國，不承擔(dān)《公約》義務(wù)，卻通過“航行自由計劃”挑戰(zhàn)他國的所謂“過度海洋主張”，其實質(zhì)是企圖以美方主張的“領(lǐng)海之外即公海”的美式海洋制度挑戰(zhàn)《公約》確立的國際海洋法制度，完全是在現(xiàn)行國際海洋法秩序之外另立“規(guī)則”，并企圖強(qiáng)加給《公約》169個締約方，以此否定締約方依據(jù)《公約》享有的海洋權(quán)利。此舉再次暴露美國的慣用伎倆，就是通過自立標(biāo)準(zhǔn)、自我解釋方式篡改國際規(guī)則，并以軍事力量為后盾，將立法者、法官和執(zhí)法者集于一身，旨在維護(hù)在海洋領(lǐng)域“霸主”地位。

概言之，美“航行自由計劃”完全是維系全球海洋霸權(quán)的工具，是美在國際海洋法領(lǐng)域奉行單邊主義、無視和藐視現(xiàn)行國際海洋法秩序和規(guī)則的又一例證。全世界所有愛好和平的國家在維護(hù)國際海洋法秩序方面具有共同利益，我們應(yīng)該團(tuán)結(jié)起來，共同反對美所謂“航行自由計劃”。

（作者為國際問題觀察員傅鑄）

來源：人民網(wǎng)-國際頻道

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